|
Каргополье
1 ноября 2006 (84)
Инф.
Для России - это революция
С резкой критикой реформы местного самоуправления выступил на пленарном
заседании Общественной палаты РФ, которое состоялась 26 сентября, глава комиссии
палаты по вопросам регионального развития и местного само- управления Вячеслав
Глазычев. Он прокомментировал свою позицию в разговоре с корреспондентом ИА
REGNUM.
- Вячеслав Леонидович, почему Общественная палата обратила такое пристальное
внимание на реформу местного самоуправления?
Потому что, если и есть в нашей стране что-то, что заслуживает названия
"национальный проект", то это местное самоуправление. В отличие от того, что
сейчас называется национальными проектами, а фактически представляет собой
программы частичной отдачи старых долгов государства его гражданам, становление
местного самоуправления для России - это революция.
Россия должна пройти через эту школу, потому что до сих пор в головах
управленческих структур всех уровней нет самой идеи, что выработка стратегий
развития должна строиться в режиме диалога центра и точки приложения сил.
Срабатывает добрая старая большевистская логика, и в этом отношении никакого
отличия между Егором Тимуровичем Гайдаром и Германом Оскаровичем Грефом я не
вижу. И в том, и в другом случае идея развития воспринимается как отпечатывание
на влажной глине штампа, на котором выгравирован якобы заведомо правильный
рисунок.
Стремление руководить местным самоуправлением просматривается везде; где-то оно
исходит, как у нас, от бюрократии, где-то - от корпораций. В России оно привычно
и естественно. Позитивная сторона 131-го закона в том, что он заставляет хотя бы
формально предпринять некоторые движения к созданию местного самоуправления там,
где его вообще не было, - в Татарстане, Башкирии... Эта реформа вроде бы дает
очень широкий веер выборов - хотите, так управляйтесь, хотите - сяк; хотите,
избирайте мэра публично, хотите - из состава совета, а не хотите - нанимайте
сити-менеджера - но она обладает и огромной выравнивающей мощью. До принятия
последней версии закона в России было несколько сот мест, в которых люди начали
сами строить местное самоуправление по-своему, но закон, как газонокосилка,
срезал все эти ростки. То, что происходит сейчас с местным самоуправлением,
настолько важно для страны, что Общественная палата не могла на это не
отреагировать.
- Один из важнейших тезисов рекомендаций по совершенствованию реформы, принятых
Общественной палатой, - необходимость изменения бюджетных пропорций, которые
сейчас таковы, что местное самоуправление посажено на голодный паек. Но ведь это
проблема более общего порядка, о том же говорят и регионы, у которых федеральный
центр забирает сейчас львиную долю доходов, в ответ подкармливая их
трансфертами...
- Поэтому я и говорю, что это национальный проект N1. Принять муниципальную
реформу всерьез, значит перераспределить структуру бюджетных отношений и
налогового поля. Сделать это означает изменить государство. Ну а желающих не
менять его более чем достаточно. Сейчас губернаторы или президенты республик,
которые недовольны чрезмерным изъятием у них средств федеральным центром, сами
имеют полную возможность быть в положении хана, к которому ползут на коленях
князья, выпрашивая детишкам на молочишко. Комфортная позиция! Но оборачивается
она чудовищными последствиями, в том числе и в финансовом измерении.
Местному сообществу отказано в праве самому решать, что ему нужнее - починить
крышу или выкопать новый колодец, хотя вообще-то ему виднее. В законе определен
перечень полномочий местного само-управления, но они не обеспечены ни копейкой.
Например, оно должно заниматься дорогами, а на какие средства?
Бюджетная система буквально вывернута наизнанку. О каком становлении местного
самоуправления может идти речь в таких условиях? Самая прекрасная идея
превращается в насмешку, когда слушаешь, как выступают один за другим мэры и
говорят: "Я раньше оставлял у себя 27 процентов налогов, а теперь 11". А где-то
14 процентов, а где-то только 10... В эпоху Золотой Орды одной десятой части
доходов было достаточно для того, чтобы содержать ханскую ставку, десятину
отдавали своему князю, десятину - церкви, а семь десятых все-таки оставались на
местах. В этом отношении мы совершили колоссальный скачок назад от славной эпохи
средневековья.
- Но ведь, когда 131-й закон еще только готовился, все эти соображения не раз
высказывались во время многочисленных экспертных обсуждений. Разработчики тогда
в ответ возражали: "Мы сознательно ставим муниципалитеты в сложное материальное
положение для того, чтобы стимулировать их к развитию, к поиску новых источников
доходов".
- А фактически доходной базы у муниципалитетов нет. Кстати, закон все более
ужесточался по мере проработки в Правительстве, и в результате оказалось, что
первые его редакции были куда либеральнее, чем то, что в итоге было принято.
Сейчас, по закону, муниципалитет просто не может наращивать свои доходы. Кроме
налога на землю, который трудно собрать, и подоходного налога, ни одной статьи
доходов у него нет. Спасти его могут только хорошие отношения с губернатором и
мудрость губернатора, который предпочтёт не тащить в суп курицу, которая может
нести золотые яйца, и добьется того, что Законодательное собрание собственной
волей передаст часть полномочий и часть налогов на места.
В бедной Бурятии так и произошло. В Новосибирской области губернатор через
Законодательное собрание также вернул городу Новосибирску часть доходных
полномочий, которые, по закону, отнесены к области. Такие вещи возможны, но они
слишком зависят от такого случайного фактора, как отношения между
муниципалитетом и региональной властью. Мое глубокое убеждение, что вся эта
сложная и ненадежная система должна быть упразднена за ненадобностью. Гораздо
проще иметь реально просчитанную для каждого муниципалитета в отдельности базу
местных доходов и расходов.
Почему ключевые ведомства сопротивляются этому? Прежде всего, потому, что это
предполагает тщательный расчет по поселениям на базе некоторого минимального
стандарта муниципальных услуг - жилищных, коммунальных, культурных и т.п., а
не условно-подушевое финансирование по непонятно откуда взятым нормативам.
Сейчас 60 процентов налоговых доходов забирает федеральный центр, а оставшиеся
40 процентов остаются в регионах. Муниципалитетам от этих сорока процентов
уделяется совсем немного. Но стоит подсчитать минимальный стандарт муниципальных
услуг, пусть даже за вычетом расходов на медицинские и образовательные цели,
которые сейчас не самым мудрым образом централизованы, как неизбежно выяснится,
что муниципалитету для нормального функционирования требуются такие средства,
что нынешнюю бюджетную пропорцию шесть к четырем надо перевернуть и превратить в
четыре к шести или даже три к семи.
Политического смысла в сохранении нынешней пропорции уже нет. Он был в конце
правления Ельцина и начале правления Путина, когда существовали центробежные
тенденции, и надо было жестким способом укротить вольницу земель. Так или иначе,
эта цель была до-стигнута, а после отмены прямых выборов губернаторов проблема
вообще в значительной степени была снята.
- Значит, мы перешли тот порог, на котором централизация должна остановиться, и
пора уже маятнику двинуться в обратном направлении?
- Ни центральная, ни региональная бюрократия не хочет этого, поэтому ничего не
произойдет, пока этого не будет добиваться общественное движение. Кто еще
несколько лет назад бы мог ожидать, что в России возникнет движение
ненасильственного действия а ля Ганди - голодовки, митинги, перекрытия дорог? А
сейчас мы наблюдаем начало кампании гражданского неповиновения.
- Тот факт, что требование вернуть местному самоуправлению присущее ему
достоинство и права так сильно прозвучало на уровне Общественной палаты, не
является ли сам по себе показателем того, что ход маятника в обратную сторону
если еще не начался, то уже готовится?
- Нет, это вовсе не сигнал от начальства. Это означает только одно - мы
стремимся его толкнуть в обратном направлении. В январе будущего года закончится
первый год реализации реформы. Этот момент вписывается в выборный календарь, и
политические резоны могут заставить маятник немного двинуться. Если
подконтрольность сельского населения всегда обеспечена, то подконтрольность
городского избирателя весьма относительна: любые натяжки имеют свой предел, и,
поскольку очень неосторожно убран пункт "против всех", в случае общественного
недовольства возможен действительно массовый отказ от участия в выборах. По
регионам уже идет бурная агитация в этом направлении, но это может произойти и
без агитации. Такая угроза может стать единственным аргументом, который заставит
центральную власть всерьез отнестись к реальному укреплению местного
самоуправления.
- Вы полагаете, что силой, которая должна развернуть муниципальную реформу в
новом направлении, станут города. Но какие именно?
Прежде всего, малые и средние, потому что в крупных городах какие-либо протесты
всегда гораздо труднее организуются. Впрочем, протест может носить и
неорганизованный характер. Такую вероятность вообще никто не просчитывал, но,
если в движение за права местного самоуправления включатся крупные города (а
шансы такие есть), гражданское сопротивление экспериментам над населением может
стать очень серьезным.
- Довольно грустная перспектива. Не хотелось бы, чтобы такие важнейшие решения
принимались в кризисной ситуации.
Конечно. Ради чего мы, собственно, и работали в Общественной палате. Ради того,
чтобы постараться убедить, что надо заметить кризис до того, как он разразится.
- Каких последствий вы ожидаете от принятия рекомендаций Общественной палаты?
Сиюминутно никаких. Многое покажет идущая сейчас дискуссия по бюджету 2007 года.
Наши эксперты бьются в Думе как тигры, отстаивая наши позиции. Посмотрим, даст
ли это необходимый эффект. А дальше надо будет продолжать бить тараном в одно
место.
Я не строю иллюзий. Это долгий процесс, но мы будем стараться делать максимум
возможного и через Всероссийский совет местного самоуправления (это сетевая
структура с личным членством), и через более формальные ассоциации. Следующая
задача - заставить обсуждать стратегии развития, соединяя макрорегиональный
аспект с субрегиональным и муниципальным. Пока ни в одной региональной стратегии
развития муниципального аспекта нет вообще.
В конце октября мы будем проводить выездное заседание комиссии Общественной
палаты в Кирове, а затем планируем большие слушания по этой теме, где мы
попробуем связать эти три горизонта.
- Понятно почему, разрабатывая свои стратегии, региональные администрации не
учитывают муниципальный аспект: они просто не видят никакой власти ниже себя.
Отсюда идея огосударствления местного самоуправления. Разве не удобнее будет
управлять страной, если вертикаль власти будет доведена до земли?
- Удобство управления - это не аргумент. Еще проще управлять кладбищем - один
сторож может справляться с этим, гуляя между могилками. Задача как раз в том,
чтобы доказать, какие выигрыши несет сильное и самостоятельное местное
самоуправление. А это можно делать только через пилотные проекты. Поэтому я
планирую, наряду с обсужденями в ряде федеральных округов, реализовать несколько
проектов на уровне района и малого города и показать, как можно по-иному строить
региональную стратегию. Конечно, это можно будет сделать только там, где
губернаторы готовы к эксперименту. Такие места в России есть.
- Вы активно критикуете 131-й закон и его исполнение, вы предлагаете реализовать
пилотные проекты, основанные на ином подходе к муниципальному развитию; значит
ли это, что вы стремитесь к реформе реформы местного самоуправления?
- Еще нет. Такие вещи так быстро не делаются. Но моя задача - по возможности
постараться перейти к новым подходам без революции. С нынешним законом, на самом
деле, вполне можно работать, но с моей, и не только моей точки зрения, он
нуждается в поправках. Внесение таких поправок возможно, хотя это будет очень
трудно сделать.
- Да, судя по рекомендациям, принятым Общественной палатой, поправки весьма
серьезные. А каково вообще отношение властей к вашей критике муниципальной
реформы?
- Отношение достаточно сложное. Я не делаю никакой тайны из того, что обсуждал
редакцию рекомендаций с экспертами администрации президента и получил там
несколько очень ценных предложений по формулировкам. Я подчеркиваю - это не были
предложения по изменению наших рекомендаций; это были предложения по грамотному
переводу их на язык, понятный бюрократии. Не вижу в этом ничего дурного.
Наоборот, я был очень признателен за такую помощь. Так что на этом уровне я
вижу, по меньшей мере, нейтрально-благожелательное отношение.
Что касается правительства, то там мы встречаем естественное противодействие
МЭРТа, который видит страну не как карту, а как простую таблицу с надписями
"регион" и "сумма трансферта". Минфин видит точно так же. В этом отношении у нас
принципиальное столкновение позиций; то, что я предлагаю, подрывает в целом
образ мира, который несут эти структуры. Это образ мира линейно
управляемого. Понимание того, что люди живут на местах, что продукт создается на
местах, а не на некоторой абстрактной территории и не в функциональном месте под
названием "региональная власть", просто отторгается определенными людьми.
Региональная власть, губернаторы тоже пока не горят желанием поддержать такие
изменения..
- Получается, что на сегодня среди людей, принимающих решения и имеющих влияние
на принятие решений, желающих оставить все как есть, больше, чем желающих что-то
поменять.
Да, но это соотношение можно изменить. Это произойдет, если города начнут
занимать в этом отношении политическую позицию. Я не говорю, что это случится
завтра. Я не знаю, когда это произойдет. Я могу делать только одно -
содействовать тому, чтобы это произошло.
Необходимо изменить саму логику взаимоотношений между государством и местным
самоуправлением. Скажем, вопрос о перечислении отрицательных трансфертов из
бюджетов успешных муниципалитетов для поддержки тех, кому собственных доходов не
хватает, должен решаться путем договора, торга, а не принуждения. А пока все
делается в логике принуждения, местное самоуправление себя не оправдывает и не
оправдает. И торможение экономического роста, которое сейчас все констатируют, в
значительной степени является следствием этой политики.
Рассуждая о росте ВВП, надо очень точно соотносить с картой, где этот рост
локализуется, а где нет. Торможение есть следствие усреднения и
сверхцентрализации принятия решений. Уровень муниципального развития очень
значительно влияет на рост ВВП. На самом деле рост у нас сейчас мог бы быть в
два раза выше. Это не пустые слова, смею вас заверить.
| |