Волна
11 февраля 2005 (5)
Н. АХРАМЕНКО.

Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Архангельской области за 2004 год

Введение

Доклад Уполномоченного по правам человека в Архангельской области за 2004 год подготовлен в соответствии со ст. 29 областного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области". Согласно указанной статье ежегодный доклад представляется председателю Архангельского областного Собрания депутатов, главе администрации области, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Кроме того, он направлен Главному федеральному инспектору в Архангельской области аппарата полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе, председателю областного суда, прокурору Архангельской области. Данный доклад является третьим со времени назначения Уполномоченного по правам человека в нашем регионе, подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации.

Доклад освещает дальнейшее развитие института Уполномоченного. Особое внимание уделено защите прав детей, молодежи, сотрудников органов внутренних дел, правовому образованию населения; раскрыты вопросы гражданства, защиты прав на жилье, трудовых отношений граждан, законности лиц, содержащихся под стражей, положения пенсионеров, ветеранов, инвалидов и другие.

Одной из основных в 2004 году была деятельность Уполномоченного по развитию, совершенствованию законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина, приведение законов в соответствие с общепризнанными принципами, нормами международного права, Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством на территории Архангельской области.

Через обращения к Уполномоченному в докладе показаны практически все стороны жизни граждан, проживающих на территории Архангельской области. Заявителей больше волнует плодотворность деятельности органов власти и в меньшей степени механизм действия законов. Они требуют от органов власти понятных им решений, основанных не только на дословном тексте закона, который чаще всего им неизвестен или не понятен, и ожидают справедливости в каждом конкретном случае. Уполномоченный сегодня призван, подменяя должностное лицо, анализируя правовые нормы, предпринимать все, что можно сделать на благо человека, суметь в каждом отдельном случае обеспечить помощь в специфической ситуации.

К сожалению, надо признать, что с переходом человеческих отношений на правовую основу нравственная составляющая общественной и частной жизни не возросла, а уменьшилась. Наши государственные учреждения отчасти стали и становятся виновными этого процесса, в который они вовлечены при возникновении человеческих конфликтов.

Реализация задач, установленных законом, осуществлять контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти Архангельской области, органами местного самоуправления, их должностными лицами, вскрывать допущенные ими ошибки, в том числе вне рамок формальной правовой защиты, доступно тому государственному органу, который подтверждает свой авторитет, знание дела, серьезность и при этом опирается на легитимность, предоставляемую ему Конституцией и гражданами.

Сравнительная динамика доклада отражает уровень соблюдения прав человека в области за истекший период в деятельности института Уполномоченного, показывает пути решения задач правового характера.

Характеристика обращений

Вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина являются центральными в жизни любого общества. Все экономические, политические, социальные и культурные процессы, протекающие в обществе, так или иначе касаются взаимодействия человека с власть предержащими, в котором деятельность Уполномоченного является связующим звеном, "мостиком" в деле защиты прав и свобод наших северян.

В 2004 году Уполномоченным принято к рассмотрению 1180 обращений и жалоб, большинство из которых поступило во время проведения личного приема, более одной трети - устных и письменных, немало коллективных. По сравнению с прошлым годом рост обратившихся за помощью граждан составил 4,5%, что, с одной стороны, свидетельствует об общественном признании института Уполномоченного, завоевании им авторитета и доверия населения, об активизации людей в деле защиты и восстановления своих прав и свобод, с другой - о непрекращающемся процессе нарушения прав граждан.

Проблемы получения гражданства, защиты жилищных и коммунально-бытовых прав, трудовых отношений и заработной платы, социальной защиты пенсионеров и инвалидов, обеспечения льгот, консультации по вопросам судопроизводства - эти и многие другие вопросы были предметом внимания Уполномоченного. В истекшем году Уполномоченным проведены выездные приемы граждан в разных районах и городах Архангельской области.

Уместно отметить наибольшую активность женщин, они обращаются как за защитой своих прав, так и прав детей и родственников.

По возрасту большая часть нуждающихся в правовой защите - это люди старшего поколения. По социальному статусу - пенсионеры, инвалиды, ветераны, военнослужащие, осужденные, студенты, лица без определенного места жительства.

В 2004 году обращения к Уполномоченному поступили из всех районов области, но подавляющее большинство - из областного центра. По количеству обратившихся лидирует Котласский район - 26, город Северодвинск - 25, Коношский и Плесецкий районы - по 18, Приморский и Пинежский районы по 11. Статистика письменных обращений из районов показывает, что жалобы на нарушения прав в области жилищного законодательства носят массовый характер. К сожалению, во многих случаях не существует реальной возможности помочь гражданам в реализации их прав на жилье, так как жилья строится недостаточно и его катастрофически не хватает для всех нуждающихся.

От лиц, содержащихся в учреждениях уголовно - исправительной системы, и их родственников поступило 88 обращений, касающихся действующего уголовно- процессуального и уголовно-исполнительного законодательства РФ, в том числе на несогласие с приговором суда на применение норм уголовно-процессуального законодательства - 23, действия судей и органов дознания, производства предварительного следствия - 6, неправомерные действия сотрудников учреждений и условия содержания в учреждениях -41, по вопросам гражданства - 2, условно досрочного освобождения - 3, прочие - 11. Всем заявителям направлены ответы и даны консультации, которые они могут использовать для защиты своих прав. С учетом возросшего количества обращений данной категории граждан Уполномоченный активизировал работу по обеспечению гарантий государственной защиты их прав и свобод.

Участие Уполномоченного

в законотворческом процессе

Одной из основных задач Уполномоченного по правам человека в Архангельской области в 2004 году была деятельность по развитию, совершенствованию законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина. Главным являлось приведение его в соответствие с общепризнанными принципами, нормами международного права, Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством на территории Архангельской области.

В течение 2004 года Уполномоченный взаимодействовал с депутатами Архангельского областного Собрания, администрацией Архангельской области, общественными и правозащитными организациями. Реализуя право законодательной инициативы, Уполномоченный вносил на рассмотрение Архангельского областного Собрания депутатов предложения, замечания и поправки на проекты областных законов, что обусловлено рядом причин.

Во-первых, не в полной мере выполнялись органами государственной власти и отдельными их представителями правовые нормы, закрепленные Конституцией РФ. Во- вторых, имели место факты несовершенства регионального законодательства, его несоответствие Конституции РФ и международному праву, противоречия между нормами областных законов и муниципальных. В-третьих, наличие нечетко сформулированных законов давало возможность их неоднозначного толкования. Наконец, в ряде случаев депутатами разрабатывались и принимались из популистских намерений законы, не корректные в юридическом отношении, и даже порой ущемляющие фундаментальные права человека.

Социальные права человека касаются поддержания и нормативного закрепления его экономических условий жизни, определяют положение человека в сфере труда и быта, занятости, благосостояния, защищенности с целью создания условий, при которых люди могли быть свободны от страха и нужд.

Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Обращения, поступившие в аппарат Уполномоченного на протяжении 2004 года, носят в основном социальный характер - нарушения в сфере жилищного, пенсионного, трудового законодательства.

Работа с жалобами и обращениями в полной мере не способствует устранению исходной причины нарушений прав граждан. Мониторинг их рассмотрения дает Уполномоченному основания участвовать в законотворческой деятельности. Так, в целях проведения целенаправленной и адресной политики по усилению материальной поддержки многодетных семей депутатами был разработан принятый в первом чтении законопроект "О статусе многодетной семьи в Архангельской области и социальной поддержке". Уполномоченный внес ряд предложений по доработке будущего закона, рассмотрение которого продолжится в 2005 году.

Также Уполномоченным было предложено устранить нарушение прав человека, заложенное в законопроекте "О социальных пособиях гражданам, имеющим детей". В нём первоначально устанавливалась выплата ежемесячного пособия на ребенка в размере 100 рублей без учета норм Федерального закона от 19(c)февраля(c)1993(c)года N(c)4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Законопроект лишал права на компенсацию семьям, имеющим детей, не учитывая районного коэффициента и процентной надбавки для граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Нарушение устранено, областной закон принят в соответствии с действующим федеральным законодательством.

На протяжении ряда лет в Архангельской области отмечается один из наиболее высоких уровней подростковой преступности (14,7% по области против 9,8% по России в 2004 году). Назрела необходимость создания действенной системы социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних. В области имеются органы системы профилактики, из областного бюджета выделяются средства на проведение мероприятий по борьбе с безнадзорностью, преступностью несовершеннолетних. Однако должной координации данной деятельности не осуществляется. Причиной разрозненности в деятельности всех ведомств является в первую очередь отсутствие региональной правовой основы.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 120 - ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются одним из субъектов системы профилактической работы. Основные задачи комиссий - координация деятельности органов и учреждений системы профилактики, осуществление мер по защите, восстановлению прав и применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних. Кроме того, они обладают функцией административной юрисдикции. Однако в последнее время роль комиссий незаслуженно принижена.

В 2004 году с участием Уполномоченного заложена основа создания региональной системы, принят в первом чтении проект областного закона "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав". Создана согласительная комиссия по доработке проекта закона.

В течение 2005 года необходимо принятие не только областного закона "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав", но и "О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Архангельской области".

Объем и степень реализации социальных прав граждан на территории Архангельской области во многом зависят от состояния экономического развития. Основной финансовый документ области - бюджет на 2005 год также рассматривался Уполномоченным. Депутатам областного Собрания было предложено считать приоритетом повышение материального благосостояния северян, прежде всего, незащищенных категорий - детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, пенсионеров, инвалидов, несовершеннолетних, многодетных и малоимущих семей, работников бюджетной сферы.

Масштабная социальная реформа, проводимая в России, коснулась и населения Архангельской области. Три категории "льготников" с начала текущего года получают денежную компенсацию из областного бюджета. Первоначально планируемая сумма ежемесячных денежных выплат ветеранам труда и ветеранам труда Архангельской области составляла 200 рублей ежемесячно, труженикам тыла, репрессированным гражданам и гражданам, пострадавшим от политических репрессий - 250 рулей ежемесячно. Уполномоченным было внесено предложение об увеличении размера указанных выплат на основании соблюдения требований Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, где указывается, что вновь устанавливаемые размеры социальных выплат не могут быть ниже действующих по состоянию на 31 декабря 2004 года, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.

Несмотря на незначительное увеличение компенсаций, Уполномоченному представляется, что суммы денежных выплат недостаточны, и недопустимо уравнение всех категорий областных льготников. Так, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, ежемесячная выплата в размере 300 рублей не компенсирует льготный проезд на междугородном транспорте и лекарственное обеспечение.

При рассмотрении ряда законопроектов Уполномоченный дал отрицательное заключение, так как их принятие ухудшало бы социальное положение населения Архангельской области.

Проектом закона "О признании утратившими силу отдельных областных законов" предусматривалось признать утратившими силу областные законы от 22 января 1998 года N 54-13-ОЗ "О социальной защите инвалидов" и "О внесении изменений в областной закон "О социальной защите инвалидов". Инициатор проекта - администрация области - мотивировала отмену тем, что в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ полномочия по установлению и реализации мер социальной защиты инвалидов закрепляются за федеральными органами государственной власти.

Однако федеральный законодатель разграничил компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в области социальной защиты инвалидов, предоставив большую часть полномочий по социальной поддержке инвалидов органам государственной власти субъектов.

Кроме того, отмена областного закона повлекла бы нарушение прав инвалидов, прекращение финансирования целого ряда мероприятий, проводимых в Архангельской области. Это и творческие фестивали ("Поющие руки", "УмкЭ", "Крылья души"), и спортивные мероприятия, и услуги по сурдопереводу. Уполномоченному представлялось нецелесообразным признавать утратившими силу областные законы, касающиеся защиты инвалидов. Законопроект не был вынесен на рассмотрение депутатов.

Уполномоченный не согласился с принятием областного закона "О государственном социальном обслуживании населения в Архангельской области". Нормоположения, содержащиеся в проекте, являлись дублирующими Федеральные законы N 195-ФЗ и N 122-ФЗ. Более того, по сравнению с федеральным законодательством во многом уменьшался объем гарантий социального обслуживания населения нашей области. Множество общих и отсылочных положений проекта вводили в заблуждение правоприменителя. Нормами, установленными в проекте, ущемлялись права граждан в сфере социального обслуживания на территории региона.

Уполномоченным внесено предложение в части установления порядка и мер по повышению социального обслуживания населения Архангельской области, не допуская при этом нарушения социальных прав и свобод граждан Архангельской области. Только после доработки законопроект может быть рассмотрен на сессии областного Собрания депутатов.

Уполномоченным вносились поправки и в принятый депутатами областной закон от 10 ноября 2004 года N 260-33-ОЗ "Об оплате труда работников областных государственных учреждений, гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из областного бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", в части установления ограниченного круга субъектов, получающих право на оплату стоимости проезда и провоза багажа нарушает права лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Однако принятый большинством депутатов, закон ухудшил положение северян, так как резко ограничил круг лиц, имеющих право на оплату стоимости проезда за счет учреждения в отпускной период, войдя в противоречие с федеральным законом "о северах" и Трудовым кодексом. Этим самым не соблюдены условия федерального законодательства, так как вновь установленные гарантии и компенсации стали ниже размеров и условий, предоставлявшихся до 31 декабря 2004 года.

Это далеко не полный перечень законопроектов, при рассмотрении и обсуждении которых Уполномоченный вносил поправки в сторону защиты социального положения людей при обязательном соблюдении требований международного законодательства и Конституции РФ. Наиболее проблемными остаются вопросы действенности и установления механизма реализации областных законов, а также ответственности за их неисполнение, так как в большинстве устанавливаются общие, отсылочные, неопределенные нормы. Это неизбежно приводит к возникновению коллизий и неэффективности правового регулирования отношений.

О проблемах пенсионного обеспечения

Наиболее распространенный характер носят нарушения прав граждан в части пенсионного законодательства, особенно при исчислении периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. Коллективные обращения педагогов свидетельствуют о необоснованном исключении из специального стажа периодов отпуска по уходу за ребенком (п. Шипицыно, п. Вычегодский Котласского района, г. Котлас, г. Архангельск).

Согласно ранее действовавшему законодательству период отпуска по уходу за ребенком до 06.10.1992г. включительно, до внесения изменений в ст. 167 КЗоТ РСФСР, засчитывался как в общий, так и в специальный стаж, в том числе на льготных условиях, независимо от даты обращения за пенсией.

Однако, начиная с 1 января 2002г., после вступления в силу Федерального закона N 173-ФЗ от 17.12.2001 г., должностные лица Пенсионного фонда стали исключать из специального стажа педагогов периоды ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и на этом основании отказывали в назначении им досрочной пенсии. Тем, кому она уже была назначена и выплачивалась, пенсионные выплаты были прекращены. Педагоги вынуждены были обратиться в суд.

Судебная практика на протяжении двух лет складывалась противоречивая. Одни федеральные суды принимали решения в пользу истцов и включали в педагогический стаж работы спорные периоды, другие - в восстановлении льготного стажа отказывали. Такая ситуация длилась до середины 2004 года.

Уполномоченный разъяснил заявителям, что применение ранее действовавшего законодательства при исчислении специального стажа подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ N 2-П от 29.01.2004г, и предложил гражданам вновь обратиться в территориальные отделения Пенсионного фонда с заявлениями об исчислении продолжительности стажа на соответствующих видах работ с учетом необоснованно исключенных периодов и назначении пенсии с даты их первоначального обращения. В результате отказные пенсионные дела были пересмотрены, а пенсии пересчитаны в пользу педагогов.

Причиной массовых нарушений при исчислении стажа, необходимого для назначения льготных пенсий, явилось вольное трактование Федерального закона N 173-ФЗ сотрудниками Пенсионного фонда не в пользу пенсионеров.

Имели место факты исключения из специального стажа педагогов периодов работы в ведомственных дошкольных детских учреждениях (детских комбинатах) ввиду отсутствия наименования "детский комбинат" в Списке должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществляющим педагогическую деятельность.

Так как законом не предусмотрено введение ограничительных условий на социальное обеспечение по возрасту для граждан, работающих в сфере образования, отказ педагогическим работникам в назначении пенсии в зависимости от правового статуса учреждения, где они работали, является необоснованным и ведет к ущемлению их конституционных прав, гарантированных ст.39 Конституции РФ.

Пенсия за выслугу лет педагогическим работникам назначается в зависимости от вида деятельности, а не от правового статуса учреждения или организации, в которых они осуществляли трудовую деятельность. Подтверждением тому является Постановление Конституционного Суда РФ N 11-П от 03.06.2004г., в соответствии с которым до установления надлежащего правового регулирования периоды работы в учреждениях, не являвшихся государственными (муниципальными), должны засчитываться в соответствующий стаж профессиональной деятельности.

С июня 2004г. работа в негосударственных образовательных учреждениях включается Пенсионным фондом в специальный стаж без обращения в суды. В судебном порядке восстанавливается сегодня только стаж работы в детских комбинатах, поскольку такое наименование ни одним нормативным правовым актом не предусмотрено, а тождественность его с наименованиями "детский сад-ясли" и "ясли-сад" до настоящего времени не установлена.

Субъективное трактование законов послужило причиной коллективных обращений родителей-пенсионеров призывников в период призывных кампаний в части предоставления отсрочки от призыва на срочную военную службу по пп. "б" п.1 ст.24 ФЗ РФ "О военной обязанности:". На основании письма начальника управления областной прокуратуры Зайнулина В.К. комиссариаты стали применять повышенный верхний предел пенсионного возраста родителей призывников до 55 лет. Письмо, как известно, нормативным правовым актом не является, правовых последствий не влечет и применяться в спорных правоотношениях не может. Уполномоченный обратился в декабре 2004г. к прокурору Архангельской области Апанасенко А.Н. о правомерности применения письма в деятельности военных комиссариатов.

Положительно решился вопрос по жалобе аттестованного сотрудника ОВД Виноградовского района Т. об отказе Пенсионного фонда в перерасчете трудовой пенсии по старости, исходя из размера денежного довольствия за 2000-2001 годы, в связи с отсутствием сведений индивидуального (персонифицированного) учета в системе государственного пенсионного страхования за период ее службы в органах внутренних дел в 1999-2001гг. С 1 декабря 2004г. пенсия рассчитана по наиболее выгодному для заявителя варианту на основании справки о заработной плате за последние два года службы. Разницу недоплаты пенсии предложено взыскать в порядке гражданского судопроизводства.

Обоснованным признано заявление гражданки П. об отказе в назначении пенсии по случаю потери кормильца отделением Пенсионного фонда округа Варавино-Фактория г. Архангельска. Согласно ст.50 ранее действовавшего Закона РФ от 20.11.1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и ст.9 нового ФЗ РФ от 17.12.2001г. N 173-ФЗ право на трудовую пенсию по случаю потери кормильца имеют нетрудоспособные члены семьи умершего кормильца, состоявшие на его иждивении. К их числу относится и супруг умершего, если он достиг возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины). Являясь нетрудоспособным членом семьи умершего, заявительница тем не менее после смерти супруга в 1997 г. на протяжении 7 лет продолжала получать трудовую пенсию по старости 1000 руб. вместо положенной по Закону пенсии по случаю потери кормильца, превышающей более чем в 2 раза размер обычной пенсии.

Как выяснилось в ходе проверки, причиной нарушения пенсионных прав граждан по аналогичным ситуациям является правовая неграмотность и неинформированность населения о заявительном порядке назначения пенсии, перерасчета ее размера и перевода с одного вида пенсии на другой (ст.22 ФЗ N 166-ФЗ от 16.12.2001г.). С июля 2004г. гражданке П. начислена пенсия в размере 2(c)200 руб.

К Уполномоченному поступила коллективная жалоба на отказ Пенсионного фонда в принятии от бывших работников Кегостровского ЛДК справок о заработной плате по наиболее выгодному для них варианту за период работы на предприятии, которое давно ликвидировано. Правопреемника и его вышестоящей организации нет, личные документы на хранение в Госархив не переданы и до настоящего времени находятся в АОЗТ "Скорпион".

Согласно действующему пенсионному законодательству в случае ликвидации предприятия или прекращения его деятельности по другим причинам среднемесячный заработок за любые 60 месяцев подряд подтверждается справками, выданными правопреемником, вышестоящим органом или архивными организациями.

В связи с тем, что архивная организация из-за отсутствия документов справки выдать не может, а предприятие "Скорпион" правопреемником Кегостровского лесопильно-перерабатывающего комбината не является, Уполномоченным были подготовлены иски в суд от имени бывших работников Кегостровского ЛДК о понуждении ГУ "Управление Пенсионного фонда РФ в г. Архангельске" к принятию для расчета при назначении пенсии справок о размере заработной платы и перерасчету пенсии на основании представленных АОЗТ "Скорпион" документов.

Исковые требования удовлетворены в полном объеме, но проблема с передачей документов по личному составу на хранение в Государственный архив остается нерешенной. В соответствии с Указом Президента РФ от 17.04.1994г. N 552 "Об утверждении положения об архивном фонде РФ" при ликвидации или реорганизации предприятия архивные документы в упорядоченном состоянии передаются правопреемникам, а при отсутствии правопреемника передаются учреждениям Федеральной архивной службы России. Уполномоченным в рамках предоставленных полномочий принимаются соответствующие меры для разрешения сложившейся ситуации.

Анализ обращений по данному блоку вопросов показывает, что должностные лица Пенсионного фонда нередко истолковывают законы с нарушением прав граждан.

Чтобы помочь человеку в преодолении чиновничьего равнодушия, приходится "влезать" в дела многолетней давности. Так, третий год продолжается рассмотрение исков пенсионеров-рыбаков по применению повышенного отношения среднемесячных заработных плат, которое зависит от размера районного коэффициента, начислявшегося на заработную плату по месту фактической постоянной работы независимо от места нахождения предприятия, организации, учреждения, в штате которого состоит работник.

Установлено и законом (постановления Госкомтруда СССР и ВЦСПС N 470/9 от 31.03.1960г., N 380/П-18 от 4.09.1964г., N 530/30), и судом (положительная судебная практика 1998-1999гг., и устоявшиеся в 2003-2004г. дела по искам), что на заработную плату рыбаков начислялся и начисляется районный коэффициент 1,5 и выше по месту их постоянной фактической работы, то есть - по району промысла.

Однако, несмотря на действие союзного законодательства, а также преюдициальность имеющихся судебных решений, мировой судья Ломоносовского округа Дурягина Т.А. продолжает отказывать в удовлетворении исков пенсионеров-рыбаков без ссылки на какую-либо норму закона, последовательно повторяя из решения в решение исключительно доводы Пенсионного фонда и не давая никакой оценки аргументации другой стороны. Прецедентного права в России нет, но для мирового судьи прецедент существует в виде определения кассационной инстанции областного суда. При этом не принимается во внимание тот факт, что отношение среднемесячного заработка рыбаков к среднемесячной зарплате в РФ более чем в два раза превышает предельный размер, предусмотренный ст.30 ФЗ N 173-ФЗ от 17.12.2001г.

В то же время именно это обстоятельство признается мировым судьей наиболее значимым для принятия решений об отказе в удовлетворении аналогичных исков пенсионеров, фактическое отношение зарплат которых ниже установленного законом.

В пользу рыбаков - пенсионеров завершился наконец-то судебный процесс по иску гражданина С. и других об исчислении пенсии с применением районного коэффициента 1,5 и выше о взыскании сумм недоплат. Решение Октябрьского суда от 5.11.2004г. вступило в законную силу 28.12.2004г. Но впереди еще противоборство законов. Параллельно с принятым решением действует прямо противоположное определение областного суда. Написание надзорной жалобы и результат ее рассмотрения зависит не столько от истцов и его представителей, сколько от позиции областного суда, а это затрагивает интересы многотысячной армии рыбаков - пенсионеров.

Восстановление трудовых прав

Более тесное в 2004 году взаимодействие с компетентными органами помогает Уполномоченному достигать положительных результатов при оказании содействия в восстановлении нарушенных прав граждан, привлекая соответствующие органы к проведению проверок при рассмотрении жалоб.

Так, по результатам рассмотрения коллективной жалобы работников хлебопекарни Зимне-Золотицкого потребительского общества Приморского района о нарушении трудовых прав и правил техники безопасности Уполномоченным направлена информация в Государственную инспекцию труда в Архангельской области. По сообщению из инспекции факты нарушений трудового законодательства подтвердились.

В частности, работникам пекарни не предоставляется ежегодный дополнительный отпуск продолжительностью 12 рабочих дней за вредные условия труда в соответствии со "Списком производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день" (утверждено Постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 01.11.1977г. N 369/П-16". Руководителю предприятия выданы обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

Результатом рассмотрения Уполномоченным жалобы гражданки Т.А. из п. Амдермы об отказе администрации МО "Амдерминский поселковый совет" в выплате компенсации за проезд еще в сентябре 2003г. к месту обследования и лечения в г. Нарьян-Мар явилась выплата заявительнице 30.05.2004г. денег в сумме 3(c)375 руб.

Продолжали поступать жалобы на длительное, с начала 2002г., неисполнение судебных решений по искам о взыскании задолженности по ежемесячным пособиям на детей (г. Котлас, Ленский район). В апреле-мае 2004г. после вмешательства Уполномоченного детские пособия были выплачены.

В прошедшем 2004г. удовлетворены жалобы уволенных по сокращению штатов работников налоговой инспекции из Красноборского района и ФГУП Завод "Полярная Звезда" г. Северодвинска в части погашения задолженности по выходным пособиям. Рассмотрением последней жалобы занимался доверенный представитель Уполномоченного в г. Северодвинске И.Поляков. На его запрос о причинах задержки выплат бывшим работникам (более полутора месяцев) директор завода не отреагировал. Уполномоченным направлен повторный запрос с установлением конкретного срока и предупреждением об административной ответственности в случае несвоевременного исполнения требований государственного органа. Ответ получен, меры по выплате приняты.

Жители Мезенского района уже вторично обратись к Уполномоченному в защиту своих прав. В 2003 году по факту непредоставления пенсионерам, бывшим работникам дошкольных образовательных учреждений, бесплатного отопления и освещения, по информации Уполномоченного вмешалась прокуратура. В адрес главы МО "Мезенский район" было внесено представление, обращение было признано подлежащим удовлетворению. По результатам рассмотрения нарушение закона устранено.

В 2004 году вновь поступило коллективное обращение из п. Каменка Мезенского района. На этот раз речь шла о нарушении прав педагогических работников и членов их семей. 26.12.2003г., в нарушение действующего законодательства, Собранием депутатов муниципального образования "Мезенский район" было принято решение "Об установлении социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг для специалистов, работающих и проживающих в сельской местности", и льготы учителям Каменской средней школы стали применяться с учетом введенных нормативов. Жалоба на действия должностных лиц органов местного самоуправления в части ограничения льгот по коммунальным услугам признана обоснованной. В адрес прокуратуры Мезенского района направлена новая информация, по результатам рассмотрения которой прокурором на незаконное решение принесен протест. Решение Собрания отменено.

Защита прав сотрудников органов внутренних дел

В настоящее время борьба с терроризмом, поддержание конституционного порядка и общественной безопасности на территории Северо-Кавказского региона и в целом в России - одна из главных задач государства. Большое внимание, в том числе средствами массовой информации, уделяется лицам, пострадавшим в результате террористических акций.

Однако и тем, кто непосредственно осуществляет борьбу с терроризмом во всех его формах и проявлениях, также необходима защита - защита от произвола чиновников, должностных лиц.

В ходе рассмотрения более 150 жалоб, обращений, заявлений граждан, поступивших в адрес Уполномоченного, установлены многочисленные факты нарушений прав военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, выполняющих служебно-боевые задачи на территории Чеченской Республики.

Указанной категории лиц государством гарантированы дополнительные компенсации за фактическое участие в боевых действиях и контртеррористических операциях, предусмотренные Постановлениями Правительства Российской Федерации от 28 октября 1999 г. N 1197-68, от 27 февраля 2001 года N 135-9, от 26 апреля 2001 года N 315-22 под общим названием "О дополнительных компенсациях военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, выполняющим задачи по обеспечению правопорядка и общественной безопасности на территории Северо-Кавказского региона".

Данные выплаты производятся на основании приказов с обязательным включением сведений о количестве дней фактического участия в соответствии с журналами учета боевых действий, учета боевых распоряжений, индивидуального участия личного состава в боевых действиях и контртеррористических операциях.

Однако в ряде случаев периоды фактического участия, занесенные в приказы, не соответствуют действительности. Так, сотрудник погиб 26 января - в период участия включены 27, 28 января; начало служебной командировки - 16 апреля, период участия в контртеррористических операциях - 1,2 апреля; несмотря на аналогичный характер выполнения служебно-боевых задач в течение, например, 180 дней, - период участия засчитывается в количестве 12 дней. А сокращение дней с 180 до 12 ведет, естественно, к уменьшению суммы денежного вознаграждения и автоматически нарушает право военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел на льготную пенсию.

Искажение должностными лицами количества дней, нарушает "право каждого на вознаграждение за труд", закрепленное в п. 3 ст. 37 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, вышеперечисленные Постановления Правительства и принятые в соответствии с ними многочисленные директивы, распоряжения, инструкции имеют гриф "секретно" или "для служебного пользования".

Между тем, согласно Конвенции Международной организации труда от 01 июля 1949 года "Об охране заработной платы", Конституции Российской Федерации, ст. 7 Закона Российской Федерации от 27.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" сведения об условиях оплаты труда не могут быть закрытыми и не могут не доводиться до трудящихся.

Несоблюдение указанных норм права не только нарушает конституционные права граждан, но и позволяет должностным лицам применять нормативные правовые акты, регулирующие предоставление дополнительных компенсаций, с выгодой для себя, о чем свидетельствуют возбужденные уголовные дела в отношении начальников финансовых служб некоторых частей Объединенной группировки войск.

Выявленные нарушения были изложены в докладе на тему: "Реализация конституционных прав граждан в условиях борьбы с терроризмом", с которым Уполномоченный выступил 23 ноября 2004 года на международной научно-практической конференции, организованной Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Восстановить права, нарушенные установленными фактами, в настоящее время возможно только в судебном порядке.

Анализ судебной практики в регионах Российской Федерации показал, что большинство судов субъектов Российской Федерации, руководствуясь ст. 15, ст. 18, ст. 55 Конституции Российской Федерации, выносят решения в пользу военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел. Дважды - 27 декабря 2001 года и 13 января 2003 года - Верховный Суд Российской Федерации подтвердил законность и обоснованность указанных решений.

Между тем правоприменительная практика на территории Архангельской области не всегда исходит из приоритета прав человека. С января 2003 года судебная коллегия кассационной инстанции Архангельского областного суда отказывает в удовлетворении исковых требований, игнорируя ст. 2 Конституции Российской Федерации, где права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

При осуществлении правосудия суд предлагает истцу совершить заведомо неисполнимые действия - предоставить в качестве доказательства информацию, содержащую государственную тайну, что затрудняет правильное определение обстоятельств, имеющих значение для справедливого рассмотрения и разрешения судебного дела.

При этом суд отклоняет заявленное истцом ходатайство об истребовании указанного доказательства, тем самым нарушая конституционный принцип состязательности и равноправия сторон, участников судебного процесса.

В связи с массовым нарушением конституционных прав в отношении указанной категории граждан федеральный судья Октябрьского районного суда г. Архангельска Алексеев О.Е., а вслед за ним федеральный судья Ломоносовского суда г. Архангельска Зыкин Н.Д. привлекли в качестве третьего лица государственный орган - Уполномоченного по правам человека в Архангельской области, что положительно отразилось на вынесении справедливых и законных решений в пользу сотрудников органов внутренних дел.

Не менее важной остается проблема исполнения судебных решений, удовлетворивших исковые требования данной категории лиц.

Уполномоченному поступило заявление от сотрудника внутренних дел К. на длительное (в течение двух лет) неисполнение решения суда о взыскании компенсации за работу сверх установленной продолжительности рабочего времени в период командировок в Чеченскую Республику. Проверкой установлено, что должностные лица Финансово-экономического департамента Министерства внутренних дел Российской Федерации необоснованно затягивают выплату денежных средств, тем самым игнорируя обязательное и неукоснительное исполнение решений суда, вступивших в законную силу, закрепленное в ст. 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

О данном нарушении Уполномоченным направлена министру внутренних дел Российской Федерации Нургалиеву Р.Г. информация и ходатайство о привлечении виновных лиц к ответственности, так как в их действиях усматривается состав преступления, предусмотренный ст. 315 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Россия согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации - правовое государство, основными признаками которого являются верховенство закона и взаимная ответственность государства и гражданина.

Между тем несоответствие нормативных правовых актов требованиям Конституции и нормам международного права, несоблюдение органами государственной власти и должностными лицами всех уровней положений основного закона государства являются причинами массовых нарушений конституционных прав граждан.

Проблемы реализации права

на жилье

Анализ обращений и жалоб жителей Архангельской области к Уполномоченному за истекший год позволяет сделать вывод о продолжающихся многочисленных нарушениях конституционного права граждан на жилище. Основная часть жалоб - на ненадлежащее содержание жилищного фонда и предоставление некачественных коммунальных услуг, а также на длительное неисполнение судебных решений о предоставлении благоустроенных жилых помещений, в том числе гражданам, пострадавшим от пожаров и проживающим в ветхом и аварийном жилом фонде.

Так, к Уполномоченному обратились жильцы ветхого дома по ул. Р. Куликова в г. Архангельске с жалобами на неисполнение более одного года судебного решения, несмотря на то, что Законом РФ "Об исполнительном производстве" установлен двухмесячный срок для исполнения вступившего в законную силу решения суда. Истцы обратились в суд с заявлением об изменении способа исполнения решения и взыскания с МО "Город Архангельск" рыночной стоимости квартир. Суд отказал в удовлетворении заявления, сославшись на положительную динамику в исполнении судебных постановлений.

Неисполнение судебных решений нарушает право граждан на жилище и на эффективную судебную защиту, гарантированную Конституцией Российской Федерации и закрепленную в п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

К сожалению, приведенный факт является не единичным. В подразделениях судебных приставов области на исполнении находятся 160 исполнительных производств, возбужденных в 1995 - 2004 годах на основании вступивших в законную силу решений судов об обязании органов местного самоуправления предоставить гражданам жилые помещения, но до настоящего времени они не исполнены.

В ряде случаев судебные решения не исполняются по вине самих взыскателей. Житель Архангельска ветеран подразделения особого риска гражданин К. категорически отказался от двух вариантов предложенного ему благоустроенного жилья во вновь строящихся домах, мотивируя свой отказ тем, что его не устраивает район, потребовав предоставления жилой площади только в центре города и только в кирпичном доме. В настоящее время мэрией города ведется подбор квартиры на вторичном рынке.

Гражданка Б. отказалась от шести вариантов предлагаемого жилья в пос. Коноша, ошибочно полагая, что имеет право на жилую площадь, равноценную сгоревшей приватизированной квартире. Прокурорской проверкой, проведенной по обращению Уполномоченного, установлено, что все предложенные варианты соответствовали требованиям жилищного законодательства Российской Федерации. В настоящее время исполнительное производство о предоставлении Б. жилого помещения прекращено.

Основной причиной длительного неисполнения судебных решений является полное прекращение строительства жилых муниципальных домов, отсутствие капитальных государственных вложений в жилищное строительство и массовая передача ведомственного жилищного фонда в ведение органов местного самоуправления по реализации программы приватизации, причем данный жилой фонд в основном объеме находится в плохом состоянии.

Вследствие указанных причин в Архангельской области сложилась крайне неблагоприятная обстановка с техническим состоянием жилищного фонда, из общего объема которого 2,2 млн квадратных метров относится к ветхому и аварийному, что составляет 1/7 часть всего жилищного фонда области. За период с 1991 г. по 2003 г. его доля увеличилась в 5,7 раза.

Только в областном центре 222 дома признаны непригодными для проживания, 109 домов снесены, сгорели, сошли со свай, однако в них зарегистрировано 2386 семей, или 5422 человека.

Учитывая создавшуюся ситуацию, Уполномоченный направил главе администрации области Киселеву Н.И., прокурору области Апанасенко А.Н., начальнику областного Управления Министерства юстиции РФ Ширяеву В.А. специальный доклад по вопросам нарушения прав в сфере жилищного законодательства с рядом конкретных предложений, в том числе предусмотреть в областном законе "Об областном бюджете на 2005 год" соответствующие средства, организовать четкую и бесперебойную работу межведомственной комиссии и принять меры к исполнению судебных решений.

Законом "Об областном бюджете 2005 года" заложено на строительство жилья 50 млн рублей, а также на переселение граждан из ветхого и аварийного жилфонда в городах и районах области еще 17 млн рублей. Отрадно также, что проект программы социально-экономического развития области на 2005-2008 гг. предусматривает финансирование жилищного строительства в 2006 г. в объеме 465 млн рублей, в 2007 г. - 930 млн. рублей, в 2008 г. - 1550 млн рублей; разрабатывается долгосрочная целевая программа строительства социального жилья, принятие которой планируется в первой половине 2005 г.

По фактам, изложенным в спецдокладе, прокурором Архангельской области А.Н. Апанасенко была проведена проверка, по результатам которой приняты меры прокурорского реагирования. В адрес мэра г. Архангельска, главного судебного пристава области, а также и.о. старшего судебного пристава Октябрьского подразделения прокуратурой области внесены представления об устранении нарушений законодательства.

По мнению Уполномоченного, решение проблемы видится в формировании рынка доступного жилья в Архангельской области. В этой связи обнадеживает принятый Госдумой пакет законов, который призван удешевить строящееся жилье.

Продолжается работа по решению проблем многолетней давности, когда закон был нарушен изначально и нарушение жилищных прав граждан приобрело длящийся характер. Более десяти лет не разрешается ситуация с содержанием дома N 1Б деревни Малые Корелы Приморского района. Этот жилой дом был полностью благоустроенным, но в результате неоднократных продаж оказался отсеченным практически от всех инженерных коммуникаций.

Несмотря на это, администрация МО "Приморский район", в обязанности которой входит осуществление контроля за содержанием жилищного фонда всех форм собственности, не принимает мер воздействия к собственникам жилого дома. Более того, глава Уемской поселковой администрации Ю.А. Елфимов "не имеет замечаний" по содержанию дома и придомовой территории. По его мнению, все вопросы решаются в полном взаимопонимании, и "у дома есть хозяин, который следит за порядком".

Однако на деле все оказалось иначе. Актом обследования дома межведомственной комиссией от 18 июня 2003 г. установлено, что в доме отсутствуют центральное отопление и холодное водоснабжение, печи выполнены с нарушением норм и правил пожарной безопасности. В приведенном акте не в полной мере отражено то плачевное состояние, в котором пребывает дом. В действительности канализация находится в неисправном состоянии, подъезды требуют проведения ремонта, квартиры жильцов из- за неправильно сложенных печей и дымоходов задымлены и закопчены.

Факт ненадлежащего содержания дома установлен судом Приморского района, который обязал собственников дома в срок до 1 октября 2004 г. установить приборы отопления в квартирах для создания нормального температурного режима.

Уполномоченный неоднократно обращался к главе администрации МО "Приморский район" Сердюку Ю.И. с предложением решить вопрос о прекращении права собственности на жилой дом частными лицами в порядке, предусмотренном статьей 293 ГК РФ.

Но, по мнению г-на Сердюка Ю.И., судебная практика по продаже с публичных торгов жилых многоквартирных домов, в которых проживают граждане-наниматели, отсутствует и, как таковая, не должна существовать вообще. И только в декабре 2004 г. глава местного самоуправления сообщил, что в адрес собственников жилого дома направлено письмо-запрос по выполнению предписаний жилищной инспекции, решения суда и других предписаний, и вопрос остается на контроле отдела ЖКХ администрации.

Не менее сложная ситуация у жильцов деревянного неблагоустроенного дома N 29 по ул. Гайдара. Длительное время они не могут добиться проведения капитального или поддерживающего ремонта дома. При этом дом в 1994, 1997 и в 2000 годах обследован межведомственной комиссией, составлены акты о его непригодности для проживания, но ни один из актов не был утвержден в установленном законом порядке органом, к компетенции которого отнесено принятие решения о сносе дома и расселении жильцов, что нарушает их права и интересы, затягивает решение вопроса по существу.

И только в ноябре 2004 г. дом был обследован вновь созданной межведомственной комиссией, принято решение о расселении жильцов, мэрией города предложены отдельным семьям жилые помещения маневренного фонда для временного проживания.

Уполномоченный принял участие в деле по иску гражданки С. к МО "Город Архангельск" для дачи заключения в порядке статьи 47 Гражданского процессуального кодекса РФ, усмотрев в действиях должностных лиц мэрии города нарушение ее имущественных и жилищных прав.

Мэрия г. Архангельска на протяжении десяти лет не принимала никаких мер к осушению участка, на котором расположен частный дом заявительницы по ул. Серова, который ежегодно с 1995 года подтапливается ливневыми водами. В результате гражданам нанесен материальный ущерб, значительно ухудшены условия проживания семьи. Причиной затопления дома явилось строительство центральной теплотрассы по ул. Осипенко.

Из ответа первого заместителя мэра города по городскому хозяйству В.А. Войкова от 25.06.2004 г., строительство дренажно-ливневой канализации улиц, прилегающих к Московскому проспекту (в том числе ул. Серова), включено в проект строительства Московского проспекта, стоимость проекта в действующих ценах составляет более 500 млн рублей; указанные средства не выделены. Других мер по осушению участка рядом с частным домом С. со стороны органов местного самоуправления не было принято.

Октябрьский районный суд г. Архангельска решением от 22 декабря 2004 г. обязал МО "Город Архангельск" произвести работы по осушению земельного участка и отремонтировать дом и хозяйственные постройки, принадлежащие на праве собственности гражданке С.

При взаимодействии с прокурором Коношского района Сапуном М.В. восстановлены жилищные права двух несовершеннолетних. Дом, в котором они были зарегистрированы, полностью сгорел. Постановлением главы МО "Коношский район" дети были поставлены на учет нуждающихся в предоставлении жилого помещения, тогда как в соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления обязаны были незамедлительно предоставить жилье детям - сиротам.

В ходе прокурорской проверки выявленные нарушения действующего законодательства были устранены. Решением жилищной комиссии при администрации Коношского района несовершеннолетним предоставлена двухкомнатная квартира.

Вопросы гражданства

Уполномоченный рассматривает в соответствии со ст. 12 областного закона жалобы иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.

Однако в адрес Уполномоченного обращаются не иностранные граждане в привычном понимании этого слова. Вступивший в законную силу 1 июля 2002 года Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" установил более жесткие требования приобретения гражданства России по сравнению с ранее действовавшим законодательством, а процедура обмена паспортов усугубила положение миллионов граждан бывшего СССР, которые стали у себя дома, в России, лицами без гражданства или иностранцами.

В целом в стране проживает 1,2 миллиона таких "иностранцев". Большая часть из них русские, которые считают себя истинными гражданами России.

Более того, уезжая из бывшей братской республики, они оформили гражданство в консульствах России. Однако запросы паспортно-визовой службы о подтверждении приобретения российского гражданства указанной категорией лиц проходят особый порядок - через систему УПВС МВД и ДКС МИД России. Такая проверка занимает очень много времени.

К Уполномоченному обратилась гражданка Р., которая, вступив в законный брак в 1999 году и сменив фамилию, в течение трех лет не могла обменять паспорт ввиду отсутствия данных о приобретении ею гражданства РФ из Посольства России в Республике Молдова.

Введенная в действие в марте 2004 года в паспортно-визовом отделе УВД Архангельской области единая электронная база учета лиц, обратившихся с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации или выходе из гражданства Российской Федерации в представительства Российской Федерации, позволила за три минуты решить вопрос по существу.

Между тем в указанной электронной базе содержатся неполные сведения, что также ведет к нарушению прав граждан.

Так, в адрес Уполномоченного поступило заявление гражданки Российской Федерации С. на отказ ПВС Архангельской области в течение двух лет обменять паспорт СССР на паспорт гражданина Российской Федерации.

Согласно справке, представленной заявительнице консульским отделом Посольства России в Республике Беларусь, гражданка С. приобрела российское гражданство 30.06.1995 года.

Однако в электронной базе отсутствовали сведения об указанном факте.

Напрямую, минуя систему УПВС МВД и ДКС МИД России, в Посольство любой республики бывшего Союза может обратиться только государственный орган.

В связи с этим Уполномоченным в Посольство России в Республике Беларусь был направлен запрос о подтверждении приобретения гражданства Российской Федерации гражданкой С. на основании ст. 18 Закона РФ от 28.11.1991 г. "О гражданстве".

На основании полученного в течение месяца из Посольства положительного ответа гражданка С. документирована паспортом гражданина Российской Федерации.

Внесенные в ноябре 2003 года в закон о гражданстве поправки "смягчили" требования к отдельным категориям граждан. Так, установлен особый порядок приема в гражданство ветеранов ВОВ, проживающих на территории России, предусмотрены льготы для иностранцев, которые решили служить в армии по контракту, для студентов российских вузов и техникумов.

Кроме того, определен так называемый переходный период до 2006 года, в течение которого бывшие граждане СССР могут стать гражданами России в упрощенном порядке - без соблюдения условий проживания, требований подтвердить источник доходов и владения русским языком. При этом необходимо единственное условие: должна быть постоянная регистрация по месту жительства "по состоянию на 01 июля 2002 года".

Между тем основной причиной массовых нарушений прав граждан в сфере применения законодательства о гражданстве и многочисленных жалоб, заявлений и обращений в адрес Уполномоченного является правовая безграмотность населения и недостаточный профессиональный уровень сотрудников паспортно-визовых служб.

В общем порядке в соответствии с действующим законодательством иностранные граждане и лица без гражданства сначала получают разрешение на временное проживание, затем вид на жительство и только потом проходят процедуру приобретения гражданства. Рассмотрение документов органами внутренних дел на каждом этапе составляет шесть месяцев.

Однако некомпетентные действия должностного лица ПВС Няндомского района Свистулиной В.С. "позволили" затянуть на три года оформление разрешения на временное проживание, поскольку, изменив установленный законодательством порядок, сотрудник предложила гражданке К. сначала приобрести гражданство РФ, затем получить вид на жительство и только потом подать документы на разрешение на временное проживание.

В другом случае с гражданкой Ч. указанное должностное лицо в течение шести месяцев "просто забывало" направить документы в ПВС Архангельской области.

Нормативные правовые акты (в основном подзаконного характера), регулирующие вопросы гражданства, принимаются к исполнению отделами ПВС с большим опозданием, что также является одной из причин нарушений прав граждан.

Так, Федеральный закон от 25.07.2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в России" и принятое в соответствии с ним Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о выдаче гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание" N 789 от 01. 11. 2002 года вступили в действие в ноябре 2002 года, а Инструкция о применении указанных актов, которой руководствуются органы внутренних дел при оформлении и выдаче разрешения на временное проживание, - только 30 апреля 2003 года.

Результат шестимесячного бездействия нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, - просроченные визы, недействительные миграционные карты и, как следствие, отказ ПВС в приеме документов на оформление разрешения на временное проживание.

В сложившейся ситуации только деловое сотрудничество Уполномоченного с консульским отделом России в Болгарии позволило восстановить нарушенные права гражданки Болгарии Д.

В своем заявлении гражданин Т. жаловался на необоснованную волокиту с оформлением гражданства в упрощенном порядке, в соответствии со вступившим в законную силу 4 ноября 2000 года четырехсторонним Соглашением между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией от 26 февраля 1999 года.

В результате проверки было установлено, что органы ПВС г. Шенкурска, ссылаясь на отсутствие инструкции о порядке применения указанного Соглашения, неправомерно затянули процедуру приобретения гражданства, в связи с чем гражданин Т. утратил право на временную регистрацию, а миграционная карта, которая выдается при пересечении границы, была признана недействительной.

Кроме того, документы, регулирующие вопросы гражданства, правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, не получают широкой известности и практически не используются гражданами в целях защиты своих прав.

С 01 января 2003 год по 01 октября 2003 года все желающие, не выезжая за пределы страны, могли получить миграционную карту. Однако сотрудники ПВС г. Шенкурска вовремя не проинформировали заинтересованных граждан и, сославшись на отсутствие заявления о выдаче миграционной карты, отказали семье П. в приеме документов на разрешение на временное проживание на территории Российской Федерации.

Сложной остается ситуация в отношении граждан, пребывающих на территории Российской Федерации, но зарегистрированных в бывших союзных республиках, которые по состоянию здоровья не имеют возможности в законном порядке пройти процедуру приобретения гражданства, требующую больших финансовых затрат. Данные вопросы решаются во взаимодействии с администрациями районов. В этой связи нельзя не отметить заместителя главы администрации МО "Коношский район" Захарова С.А., который с пониманием воспринял проблему по прописке гражданина Украины, инвалида Л., страдающего тяжелым заболеванием, и решает вопрос о предоставлении ему места на социальной койке.

Важно подчеркнуть, что основанием для разрешения каждого случая всегда должно быть понимание того обстоятельства, что гражданство - есть прежде всего устойчивая связь лица с государством, установленная в ст. 1 Закона "О гражданстве Российской Федерации", а специальные документы лишь удостоверяют эту связь. Поэтому гуманное и справедливое разрешение вопросов, связанных с применением нового законодательства о гражданстве, невозможно без взвешенной и обоснованной оценки каждого случая, по которому люди сочли свои права нарушенными.

Защита прав и свобод граждан, находящихся под стражей

Места лишения свободы, включая изоляторы временного содержания (ИВС) УВД области, также являются предметом внимания Уполномоченного. В 2004 году Уполномоченный посетил следственные изоляторы, ИВС, ряд колоний, провел личный прием осужденных, принял участие на заседаниях коллегий УИН. Письменные обращения осужденных свидетельствуют о фактах нарушений прав.

В ходе посещения исправительных учреждений УИН Уполномоченный проводил проверки условий содержания осужденных. В соответствии с требованиями правил обращения с заключенными и положениями Уголовно-исполнительного законодательства РФ выявленные нарушения были предметом обсуждения Уполномоченного с руководством УИН. Следует отметить, что во всех случаях реакция руководства УИН и его подразделений на данные проблемы была положительной. Но вместе с тем, как отметила коллегия УИН, подводя итоги прошедшего года, наблюдается рост на 23% количества нарушений порядка отбывания наказаний, на 19% прослеживается рост количества лиц, совершивших нарушения в местах лишения свободы.

Непростая ситуация сложилась с нарушением прав лиц, находящихся в изоляторах временного содержания. Из 19 изоляторов, функционирующих в области, только один (г. Коряжма) по своим санитарным нормам более или менее отвечает требованиям норм международного права и требованиям федерального законодательства. В ИВС отсутствуют элементарные условия содержания (нет постельных принадлежностей, посуды, мыла, стирального порошка), не проводится санитарная обработка поступающих под стражу лиц, отсутствует система канализации и водопровода, не созданы здравпункты, в штатах ИВС нет медицинских работников, создается реальная угроза здоровью и трудоспособности личного состава. Остается нерешенным вопрос о содержании лиц, подвергнутых административному аресту.

Уполномоченный совместно с и.о. начальника УВД области Ларьковым Н.С., проанализировав положение дел, подготовил специальный доклад и направил его в органы государственной власти Архангельской области, министру МВД РФ, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации с конкретными предложениями по оздоровлению ситуации.

Как одно из положительных решений, при распределении бюджета на 2005 год предусмотрены средства для окончания строительства ИВС в г. Архангельске.

Правовое просвещение в средствах массовой информации

Права человека являются универсальной ценностью, однако российские граждане, в том числе и наши северяне, мало информированы о своих правах и свободах. Не обладают достаточной информацией о правах граждан, формах и методах их защиты должностные лица всех уровней власти, работники правоохранительных органов, сотрудники уголовно-исполнительной системы и др.

В связи с этим представляется необходимым создать систему не просто правового просвещения и образования, а систему просвещения именно в области прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.

Определенный вклад в правовое просвещение жителей области Уполномоченный вносит во взаимодействии со средствами массовой информации. Наиболее активно в 2004 году проводилась работа с газетой "Волна", "Архангельск" - прямые линии, отчеты с заседаний Координационного совета, выступления по поводу нарушенных прав; с общественно - массовой газетой "Правда Севера" - интервью, корреспонденции, выступления на страницах "Мир мнений". Несколько материалов на правовые темы (по следам обращений в аппарат Уполномоченного) появились на страницах центральной печати - в "Российской газете" и "МК". Региональная газета "МК" опубликовала шесть материалов на правовые темы, продиктованные обращениями жителей области, а также командировками Уполномоченного в отдаленные районы.

Следует заметить, что далеко не все газеты однозначно давали "добро" на публикации, связанные с защитой нарушенных прав человека чиновничьим аппаратом. (Кто-то из редакторов не желал испортить отношения с местными властями, кто-то из личных соображений).

Между тем областной закон "Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области" диктует: "Периодические издания, учредителями (соучредителями) которых являются органы государственной власти, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного".

В частности, газета "Архангельск" областного центра. Именно читателям города предназначалась статья Уполномоченного, в которой речь шла о незаконных действиях директора департамента образования, культуры и спорта мэрии г. Архангельска Л.В.Елькиной и зам. мэра В.В.Орлова, запрещающих набор детей в первые классы гимназии N 3. Важность этой публикации, ее своевременность заключалась в том, чтобы донести до родителей будущих первоклассников решение Октябрьского федерального суда, признавшим эти действия незаконными. Уполномоченный выступил в судебном процессе с заключением по иску родителей как государственный орган. После настойчивых разъяснений редактор разрешил опубликовать материал, а затем в продолжение темы еще один. Это, безусловно, способствовало открытому освещению ситуации с точки зрения права. Дети были приняты в гимназию. Чиновникам мэрии суд указал на превышение компетенции, а точнее, правовой беспредел, в результате которого нарушались права детей на получение образования в избранной ими гимназии.

К сожалению, руководство управления образования до сих пор продолжает проводить в гимназии многочисленные проверки, а "неугодному" директору под различными предлогами снизили зарплату почти наполовину (что в настоящее время также оспаривается в суде).

Необходимым для северян, особенно в глубинке, становится и газета "Вестник Уполномоченного". Тиражом в 5 тыс. экземпляров "Вестник" доставляется по всем районам области, главам муниципальных образований, в правоохранительные органы, учебные заведения и т.д.

"Вестники" делались тематические, проблемы поднимались наиболее актуальные. Итогам работы аппарата Уполномоченного за 2003 год посвящен третий номер газеты. Защите прав детей - четвертый. В нем две полосы отданы проблемам воспитанников детских домов. "Вестник" анализирует причины роста подростковой преступности, рассказывает о судьбе воспитанницы, убежавшей из детского дома, отморозившей обе ноги, пытается ответить на вопрос: "Почему бродяжничают государственные дети?", ставит проблему создания в Архангельске реабилитационного центра для детей группы риска.

Темы пятого номера отражают взаимодействие Уполномоченного с чиновниками. И это не перетягивание каната "чья возьмет", а серьезный разговор о путях взаимодействия, социальных проблемах северян. Уполномоченный вместе с делегацией области во главе с губернатором Н.И.Киселевым участвовал в совещании Президента РФ Владимира Путина с губернаторами северных регионов в Салехарде. Рассматривалась экономическая политика на Крайнем Севере, пути сохранения традиций, культуры, национального колорита малых народов. В "Вестнике" речь идет об адаптации людей на Севере, о районном коэффициенте, приводятся мнения ученых, занимающихся вопросами здоровья северян.

Выход последнего номера "Вестника" в 2004 году совпал с празднованием международного Дня прав человека. Газета не просто рассказала об истории праздника, но и предоставила свои страницы руководителям общественных правовых организаций, познакомила с их работой, дала координаты. Таким образом, выпуск газеты носил не только просветительный, но и прикладной характер.

С появлением "Вестника" о работе Уполномоченного узнали люди, живущие в отдаленных от областного центра районах. Накануне 10 декабря наиболее популярные издания и местное телевидение обратились к Уполномоченному по правам человека с предложением дать интервью или принять участие в "Прямой линии".

В канун праздника 9 декабря Уполномоченного по правам человека в Архангельской области принял губернатор Н. И. Киселев. На приеме присутствовал также председатель комиссии по правам человека при губернаторе Н. Г. Дитятева. Из числа наиболее острых проблем, касающихся правовой защиты северян, Уполномоченный при встрече выделил особо важную - необходимость повышения правового сознания общества. В этой связи в начале января Уполномоченный направил в адрес главы администрации Н.И.Киселева обращение об объявлении на территории нашей области 2005 год "Годом гражданственности через образование". (В рамках объявленного Советом Европы года под девизом "Жить и учиться демократии"), с приложением пакета соответствующих документов, необходимых для организации плана действий в просветительном направлении.

Заключение

Как и в прошлом 2003 году, в нынешнем, отчетном, Уполномоченный активно сотрудничал с местными СМИ. И более того, с периодичностью один раз в полтора месяца вышло семь номеров "Вестника Уполномоченного по правам человека в Архангельской области".

Зачем Уполномоченному своя газета, когда в регионе множество изданий, пишущих на правовые темы?

Здесь следует заметить, что далеко не все газеты однозначно давали "добро" на публикации, связанные с защитой нарушенных прав человека чиновничьим аппаратом. (Кто-то из редакторов не желал испортить отношения с местными властями, кто- то из личных соображений).

Между тем Закон об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области диктует: "Периодические издания, учредителями (соучредителями) которых являются органы государственной власти, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного".

Но вот пример с газетой "Архангельск" областного центра. Именно читателям города предназначалась статья Уполномоченного, в которой речь шла о конфликте руководства городского департамента образования и дирекции гимназии N 3 Архангельска.

Важность этой публикации, ее своевременность заключалась в том, чтобы донести до родителей будущих первоклассников решение Октябрьского суда (Уполномоченный принимала участие в судебном процессе), а дирекции гимназии незамедлительно начать набор учащихся в первый класс.

Вот тут-то и пришлось настойчиво убеждать редактора опубликовать материал, а затем, и в продолжение темы, еще один. Это, безусловно, способствовало разрешению конфликта. Дети были приняты в школу. Чиновникам мэрии (директору департамента образования, культуры и спорта Л. В. Елькиной и заместителю мэра В.В. Орлову) суд указал на превышение компетенции, а точнее, на правовой беспредел, в результате которого нарушались права детей на получение образования в избранной ими гимназии.

К сожалению, руководство управления образования до сих пор продолжает проводить в гимназии многочисленные проверки, а "неугодному" директору под различными предлогами снизили зарплату почти наполовину. (Что в настоящее время тоже оспаривается в суде.)

Две задачи, определенные в законе об Уполномоченном, - гласность и правовое просвещение населения разрешались с помощью средств массовой информации.

Региональная редакция "МК" опубликовала в 2004 году шесть материалов на правовые темы, продиктованные обращениями жителей Архангельской области, а также командировками Уполномоченного в отдаленные районы.

Теперь о темах, поднятых на страницах "Вестника Уполномоченного". Достаточно большой тираж газеты (5 тыс. экземпляров), доставка по районам области, главам муниципальных образований, депутатам всех уровней, в суды и прокуратуру помогали Уполномоченному быть услышанным, а значит, восстанавливать утраченные права людей.

Деятельность Уполномоченного, отраженная в докладе, дает основания полагать, что данный институт последовательно занимает прочную позицию необходимого государственного регионального органа по восстановлению прав и свобод человека и гражданина. Устанавливая в каждом конкретном случае причину, ведущую к нарушению, встает следующая, не менее важная задача - ответственность.

Работая с органами государственной власти, местного самоуправления, Уполномоченный в конечном итоге способствует созданию правового общества.

Искренне благодарю всех, кто сотрудничал с Уполномоченным и сотрудниками его аппарата, за совместную работу на благо человека и выражаю уверенность в плодотворной дальнейшей работе.

Уполномоченный по правам человека в Архангельской области Н. АХРАМЕНКО.

30 января 2005 г.